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C’est un mois historique pour l'UE. Après des mois de délibérations, le Conseil de l'union a voté la semaine dernière l'octroi du statut de candidat à la Géorgie et l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Ukraine et la Moldavie. Cette décision marque un tournant dans l'élargissement de l'Union.
Lorsque l’ancêtre de l'UE, la Communauté européenne du charbon et de l'acier, a été créé en 1951, elle ne comptait que six membres : La Belgique, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. Au cours des 53 années suivantes, seuls neuf nouveaux membres se sont ajoutés à la Communauté économique européenne, puis l'UE, portant le total à 15. La situation a changé en 2004.
Après l'effondrement de l'Union soviétique et la dissolution du Pacte de Varsovie au début des années 1990, l'UE s'est concentrée sur les perspectives d'élargissement en Europe centrale et orientale. Cette initiative a porté ses fruits en 2004, année du plus grand élargissement de l'UE. À cette époque, dix nouveaux pays ont adhéré à l'Union, dont sept qui faisaient autrefois partie du Pacte de Varsovie ou de l'Union soviétique. Toutefois, depuis cet élargissement qualifié de "big bang" en 2004, seuls trois nouveaux pays ont adhéré à l'UE : la Roumanie et la Bulgarie en 2007 et la Croatie en 2013. Bien entendu, le Royaume-Uni a officiellement quitté l'UE en janvier 2020 après le vote du Brexit. Aujourd'hui, l'UE compte 27 membres.
L'invasion de l'Ukraine par la Russie en février 2022 a donné un nouvel élan géopolitique à l'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale. Au cours de l'été 2022, quelques mois seulement après l'invasion, l'Ukraine et la Moldavie ont obtenu le statut de candidat à l'adhésion à l'UE. Ce mois-ci, les deux pays ont entamé des négociations d'adhésion en vue de rejoindre officiellement l'Union. Dans le même temps, la Géorgie, qui est restée longtemps attachée à l'intégration euro-atlantique mais qui a connu ces dernières années un recul démocratique qui a suscité des inquiétudes à Bruxelles, s'est vu accorder le statut de candidat.
Faire franchir à l'Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie la ligne d'arrivée et les faire entrer dans l'UE ne sera pas chose aisée.
Toutefois, avant de célébrer avant l’heure, il ne sera pas facile de faire franchir à l'Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie la ligne d'arrivée et de les faire entrer dans l'UE. Ce n'est pas parce que Kiev, Chisinau et Tbilissi seront incapables ou trop lents à mettre en œuvre les réformes nécessaires pour adhérer. C'est plutôt à Bruxelles et chez certains membres de l'UE en Europe occidentale que l'on trouvera les plus grands obstacles, car ils sont aux prises avec les réformes institutionnelles nécessaires pour accueillir de nouveaux membres. Quatre problèmes particuliers se posent.
Faire franchir à l'Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie la ligne d'arrivée et les faire entrer dans l'UE ne sera pas chose aisée.
Premièrement, étant donné que le vote au Conseil de l'UE est, du moins en partie, basé sur une formule qui tient compte de la population de chaque État membre, certains pays d'Europe occidentale risquent de perdre de l'influence si des pays avec des populations en nombre les rejoignent. Par exemple, l'Ukraine deviendrait le cinquième membre le plus peuplé, suivie de la Pologne et de la Roumanie. L'Europe centrale et orientale deviendrait ainsi plus influente dans le processus décisionnel de l'UE, ce qui ne manquerait pas de mettre Paris et Berlin mal à l'aise.
Deuxièmement, il y a aussi la question de la réattribution des sièges au Parlement européen en cas d'adhésion de nouveaux membres. Actuellement, il y a 705 sièges. Ils sont répartis en fonction de la population, le nombre maximal de sièges pour un membre de l'UE étant de 96 et le nombre minimal de six. En cas d'adhésion d'un nouveau membre, les sièges doivent être redistribués. Cela signifie que les membres actuels perdront des sièges, surtout si l'on tient compte de la population relativement plus importante de l'Ukraine. Pour les petits États de l'UE, cela ne changera pas grand-chose. En revanche, les grands États d'Europe occidentale seront perdants.
Troisièmement, la politique agricole commune de l'UE devra être réformée avant que l'Ukraine ne puisse adhérer. La tâche ne sera pas aisée.
La PAC a été introduite en 1962 pour faciliter un système complexe de subventions agricoles et pour définir les politiques agricoles dans l'ensemble de l'UE. La PAC est déjà extrêmement coûteuse et représente aujourd'hui environ un tiers du budget total de l'UE. Le nombre de subventions agricoles reçues par les États membres dans le cadre de la PAC est lié à la taille des exploitations. Étant donné que l'Ukraine possède environ un quart des terres agricoles européennes, des milliards d'euros de subventions seront transférés vers l'est, au détriment de pays d'Europe occidentale tels que la France et l'Espagne. La réforme de la PAC est déjà l'une des questions les plus controversées au sein de l'UE. L'adhésion d'un grand pays agricole comme l'Ukraine rendrait la réforme de la PAC encore plus difficile.
Enfin, une question géopolitique importante devra être résolue avant que l'Ukraine, la Moldavie et la Géorgie n'adhèrent à l'UE. Ces trois pays ont sur leur territoire des troupes russes qui ne sont pas les bienvenues. Il est également peu connu que l'UE contient une clause de défense mutuelle (article 42.7 du traité sur l'Union européenne) qui est similaire à la garantie de sécurité de l'article 5 de l'OTAN. La clause de défense de l'OTAN est le principal obstacle à l'adhésion de pays comme l'Ukraine et la Géorgie. Les troupes russes occupant déjà le territoire de ces pays, les membres de l'OTAN craignent que leur entrée dans l'alliance ne déclenche automatiquement une guerre avec Moscou. En théorie, il pourrait en être de même pour l'article 42.7 de l'UE, mais il n'y a pas eu de débat public sur la manière d'y remédier.
Les obstacles les plus importants se trouveront probablement à Bruxelles et parmi certains membres de l'UE en Europe de l'Ouest
À l'heure actuelle, la perspective de l'adhésion de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie suscite une euphorie compréhensible au sein de l'UE. Cependant, alors que Kiev, Chisinau et Tbilissi progressent dans les réformes difficiles mais nécessaires pour adhérer à l'UE, Bruxelles a également l'obligation de procéder aux réformes institutionnelles nécessaires.
Il serait tragique que l'Ukraine, la Moldavie et la Géorgie entreprennent avec succès les réformes politiques et économiques nécessaires pour adhérer à l'UE, pour ensuite voir le processus bloqué en raison des préoccupations de l'Europe occidentale concernant l'attribution des sièges au Parlement européen, le poids des votes au Conseil européen ou les subventions agricoles. Même les défis liés à l'article 42.7 de l'UE ne sont pas insurmontables si Bruxelles fait preuve de leadership et de créativité.
Si l'UE souhaite réellement accueillir l'Ukraine, la Moldavie et la Géorgie en tant que membres, elle doit entamer les réformes nécessaires dès maintenant, avant qu'il ne soit trop tard.
- Luke Coffey est chercheur principal à l'Hudson Institute. X : @LukeDCoffey
NDLR: L’opinion exprimée dans cette page est propre à l’auteur et ne reflète pas nécessairement celle d’Arab News en français.
Ce texte est la traduction d'un article paru sur Arabnews.com
